Affidamenti in house: i limiti invalicabili delle proroghe e il rigore dell’Antitrust

A cura di Edoardo Rivola

Abstract

Il ricorso all’affidamento in house providing costituisce da sempre un istituto di natura eccezionale nel panorama dei servizi pubblici locali, configurandosi come una deroga al principio cardine della gara e dell’evidenza pubblica. Negli ultimi anni, tuttavia, si è assistito a una diffusa tendenza da parte delle amministrazioni locali a dilatare temporalmente questi regimi di esclusiva attraverso il meccanismo delle proroghe, spesso giustificate da uno stato di presunta “emergenza”.

Come evidenziato nel Bollettino Settimanale dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) n. 21 del 25 maggio 2026, l’orientamento delle autorità di controllo e della giurisprudenza si è fatto marcatamente rigoroso. L’analisi del recente parere motivato emesso dall’Antitrust nei confronti del Comune di Napoli (procedimento AS2167) offre l’occasione per fare il punto sui presupposti normativi che regolano le proroghe dei servizi in house e sulle severe conseguenze derivanti dalla loro illegittimità.

I presupposti normativi e i limiti temporali delle proroghe

Il quadro regolatorio nazionale ed europeo stabilisce confini rigidi entro i quali le amministrazioni possono disporre la prosecuzione temporanea di un affidamento diretto. I due settori analizzati dall’AGCM mostrano discipline parzialmente distinte, ma accomunate dalla medesima ratio pro-concorrenziale.

1. Il Trasporto Pubblico Locale (TPL) e il Regolamento (CE) n. 1370/2007

Nel settore del trasporto pubblico su strada e ferrovia, la possibilità di adottare misure di emergenza (tra cui le proroghe dei contratti in scadenza) è disciplinata dall’articolo 5, paragrafo 5, del Regolamento (CE) n. 1370/2007. La norma prevede che l’autorità competente possa intervenire in via provvisoria per evitare l’interruzione del servizio , fissando però un limite massimo invalicabile di due anni per la durata di tali provvedimenti.

Secondo i più recenti orientamenti interpretativi della Commissione Europea, il superamento del biennio è ammissibile esclusivamente laddove permangano circostanze di natura straordinaria in cui l’aggiudicazione di un nuovo contratto ordinario non sia stata “materialmente possibile”. Come chiarito dal Consiglio di Stato (Sez. V, sentenza 3 febbraio 2025 n. 803), l’ente pubblico ha l’obbligo di dimostrare analiticamente negli atti di proroga la sussistenza di tali “circostanze eccezionali” e dell’impossibilità oggettiva, pena l’illegittimità insanabile del provvedimento.

2. I servizi pubblici locali “non a rete” e il D.Lgs. n. 201/2022

Per i servizi pubblici locali diversi dal trasporto (come la gestione della sosta tariffata e dei parcheggi comunali), la normativa di riferimento è costituita dal D.Lgs. n. 201/2022. L’articolo 19 di tale decreto impone che la durata degli affidamenti in house debba essere strettamente proporzionata al periodo necessario ad ammortizzare gli investimenti programmati e indicati nel contratto di servizio.

In particolare, per i servizi non a rete viene stabilita una durata massima ordinaria di cinque anni. Al termine di questo periodo, l’ordinamento vieta tassativamente la prassi dei “rinnovi taciti” o delle proroghe automatiche in continuità , imponendo lo svolgimento di accurate istruttorie e procedure competitive.

Il “caso scuola” del Comune di Napoli e ANM S.p.A.

Il focus ispettivo dell’AGCM del maggio 2026 si è concentrato sulle delibere con cui la Giunta Comunale di Napoli ha disposto l’ulteriore estensione temporale (fino al 30 giugno 2026) degli affidamenti alla propria società in house Azienda Napoletana Mobilità (ANM) S.p.A. sia per il trasporto pubblico locale sia per la gestione della sosta e dei parcheggi.

L’Antitrust ha bocciato l’operato dell’ente locale evidenziando due anomalie strutturali che ben illustrano le storture applicative dell’istituto:

• La catena delle proroghe d’urgenza nel TPL: Il Comune di Napoli aveva già esaurito il biennio di emergenza consentito dal diritto dell’Unione Europea (avendo beneficiato di una prima proroga dal 2023 al 2024 , e di una seconda fino a fine 2025 ). L’adozione di un ulteriore prolungamento nel 2026 è stata ritenuta priva del requisito dell’eccezionalità : il ritardo nell’indizione della gara non è dipeso da cause di forza maggiore esterne, bensì dalla scelta politica dell’ente di impiegare l’anno 2024 per modificare le norme regionali al fine di blindare l’affidamento in house ed eludere il confronto concorrenziale. Nel frattempo, le altre province campane avevano già regolarmente aggiudicato i servizi tramite procedure a evidenza pubblica nel 2024.
• Il monopolio ventennale sulla gestione della sosta: Ancor più critica è apparsa la situazione dei parcheggi pubblici. Dal 2004 ad oggi, il Comune ha sottratto il servizio al mercato tramite una concatenazione ininterrotta di rinnovi diretti annuali, violando sistematicamente il tetto dei cinque anni imposto dal D.Lgs. n. 201/2022. Tale totale assenza di confronto competitivo è avvenuta senza che vi fosse alcuna evidenza del buon andamento della gestione ; al contrario, i dati documentati dimostrano che la società in house ANM ha omesso di pagare al Comune i canoni di concessione previsti (pari a 2,5 milioni di euro annui) per l’intero quinquennio dal 2020 al 2024.

Le conseguenze e i rimedi contro le proroghe illegittime

Il mantenimento artificiale di affidamenti diretti scaduti produce gravi impatti sull’ordinamento economico e innesca precise reazioni sanzionatorie sul piano giurisdizionale.

Violazione dei principi eurounitari e nazionali

Le proroghe che superano i limiti temporali legali integrano, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte Costituzionale (sentenza n. 16/2021), una diretta alterazione della libertà d’impresa. Esse pongono barriere ingiustificate all’ingresso nel mercato, consolidano posizioni monopolistiche a favore dei soggetti in house e generano macroscopiche disparità di trattamento tra gli operatori economici. Sul fronte europeo, tali misure si pongono in aperto contrasto con gli articoli 49 e 56 del TFUE (Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea), configurando una restrizione illecita alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi.

A risentire della mancanza di stimoli competitivi è anche la collettività, poiché la cristallizzazione dei monopoli pubblici si traduce spesso in un blocco del miglioramento delle performance qualitative e dell’efficienza dei servizi offerti al cittadino.

L’attivazione del potere di ricorso dell’AGCM (Art. 21-bis L. 287/1990)

La principale conseguenza procedurale di una proroga considerata distorsiva del mercato è l’attivazione dei poteri speciali dell’Antitrust ai sensi dell’articolo 21-bis della Legge n. 287/1990. Il meccanismo si articola in passaggi rigidi e stringenti:

1. Emissione del Parere Motivato: L’Autorità formalizza le censure riscontrate nei provvedimenti dell’ente locale.
2. Termine di adeguamento: Dalla ricezione del parere, la pubblica amministrazione dispone di un termine perentorio di sessanta giorni per comunicare le iniziative adottate per rimuovere le violazioni concorrenziali.
3. L’impugnazione dinnanzi al TAR: Qualora l’ente locale non si adegui o risponda nel tentativo di difendere la legittimità delle proprie delibere senza rimuovere i profili discriminatori , l’AGCM esercita l’azione giudiziaria. Entro i successivi trenta giorni, l’Autorità impugna direttamente gli atti amministrativi dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) competente per ottenerne l’annullamento.

È esattamente l’epilogo occorso nella vicenda partenopea: a seguito della nota di riscontro inviata dal Comune di Napoli il 17 aprile 2026, volta a difendere la legittimità delle delibere , l’AGCM — nella riunione del 28 aprile 2026 — ha valutato tali repliche del tutto inidonee e ha ufficialmente deliberato il ricorso in via giudiziale al TAR.

Conclusioni

La severa posizione assunta dall’AGCM nel Bollettino di maggio 2026 rappresenta un severo monito per tutte le stazioni appaltanti nazionali. L’emergenza temporanea non può tramutarsi in una scusa per procrastinare indefinitamente la gestione di servizi in house. Per le amministrazioni comunali, la pianificazione tempestiva non rappresenta più soltanto una buona pratica amministrativa, bensì un preciso obbligo di legge la cui inosservanza espone i provvedimenti dell’ente alla scure demolitoria della giustizia amministrativa su impulso dell’Antitrust.