Personale delle società partecipate: retribuzioni, mansioni e carriere tra Codice civile e vincoli pubblici

Edoardo Rivola – Dottore commercialista e Revisore legale, esperto in diritto del lavoro pubblico e legislazione delle società pubbliche

Iacopo Cavallini – Professore associato di Economia aziendale, Università di Pisa

Maria Orsetti – Funzionario di ente locale, cultore della materia in Ragioneria delle Aziende pubbliche, Università di Pisa

Aggiornato al 9 novembre 2026.

Abstract. Il personale delle società partecipate in controllo pubblico, comprese le società in house, resta soggetto al diritto privato: i vincoli pubblicistici condizionano l’assunzione, non la gestione del rapporto già in corso. A questa conclusione conduce la giurisprudenza della Sezione lavoro della Cassazione: sentenza n. 35421/2022, ordinanze nn. 25590 e 25600/2023 e decisioni del 2025 (tra cui nn. 26447, 26666 e 25715). Lo studio ricostruisce, sulla base del D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175 (TUSP), retribuzioni, mansioni e progressioni di carriera, separando due momenti: l’ingresso in società, sottoposto alle selezioni a evidenza pubblica dell’art. 19, comma 2, TUSP, e la vita del contratto, retta inderogabilmente dall’art. 2103 c.c. e dal diritto privato comune. I limiti finanziari dell’ente socio non bloccano e non rendono inefficaci i trattamenti stabiliti dalla contrattazione collettiva privatistica: la spesa può essere contenuta soltanto per via negoziale, con la contrattazione di secondo livello «ove possibile».

In sintesi: cosa vale per il personale delle società partecipate

• L’accesso è l’unico momento presidiato dalla nullità: senza regolamento o selezione il contratto è nullo, salva la retribuzione per il lavoro svolto.
• Le mansioni superiori seguono l’art. 2103 c.c.: l’assegnazione effettiva e continuativa, oltre il termine previsto, attribuisce l’inquadramento superiore.
• L’art. 52 del D.Lgs. n. 165/2001 non si applica ai dipendenti delle società a controllo pubblico.
• La società non può sospendere da sola gli aumenti del CCNL privatistico invocando i vincoli di spesa del socio.
• Violare gli indirizzi del socio espone gli amministratori a responsabilità, ma non rende nulli gli atti della società.
• Gli emolumenti extra-CCNL non sono liberi: serve una fonte negoziale o collettiva legittima.

1. Personale delle società partecipate: perché resta nel diritto privato (art. 19 TUSP)

Da circa vent’anni il lavoro nelle società a partecipazione pubblica è un terreno di attrito tra due logiche: quella dell’impresa, regolata dal diritto comune, e quella pubblica, attenta al controllo della spesa e alla trasparenza nell’impiego di risorse collettive. Di qui la natura «anfibia» di queste società. L’uso crescente della forma societaria per gestire servizi pubblici e attività strumentali ha costretto il legislatore a conciliare l’agilità degli strumenti privatistici con il buon andamento e l’imparzialità, valori tradizionalmente ricondotti all’art. 97 Cost.^[1].

Il TUSP nasce per ricomporre un quadro normativo frammentato e orientamenti giurisprudenziali in conflitto, e assume come cardine la privatizzazione dello strumento societario e dei relativi rapporti di lavoro. Il testo unico è costruito secondo lo schema regola-eccezione: l’art. 1, comma 3, rinvia al Codice civile e al diritto privato generale per ogni profilo che il decreto non disciplini in modo diverso.

La medesima impostazione si ritrova, per il lavoro, nell’art. 19, comma 1. Ai dipendenti delle società a controllo pubblico si applicano, se il decreto non dispone altrimenti, il Capo I del Titolo II del Libro V del Codice civile, le leggi sul lavoro subordinato nell’impresa, ammortizzatori sociali inclusi secondo la normativa vigente, e i contratti collettivi di settore. La clausola «salvo quanto previsto dal presente decreto» produce un effetto preciso: i vincoli pubblicistici operano soltanto nei casi che il testo unico indica in modo espresso e tassativo. Trattandosi di norme eccezionali ai sensi dell’art. 14 delle Preleggi (R.D. 16 marzo 1942, n. 262)^[2], vanno lette restrittivamente e non consentono estensioni analogiche che equiparino il dipendente della società a chi lavora nel pubblico impiego contrattualizzato del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (TUPI).

I due limiti pubblicistici al personale delle società partecipate

Le restrizioni di matrice pubblica, riservate alle sole società in controllo pubblico, si riducono a due filoni. Il primo è il reclutamento, disciplinato dall’art. 19, commi 2, 3 e 4, e fondato su trasparenza, pubblicità e imparzialità^[3]. Il secondo è il contenimento dei costi di funzionamento e del personale (commi 5 e 6): gli obiettivi nascono dagli indirizzi dell’ente socio, si traducono negli strumenti di programmazione della società e, quando serve, passano attraverso la contrattazione aziendale o territoriale^[4].

Nelle società controllate dalla P.A., anche se operano in house providing, il rapporto di lavoro mantiene quindi carattere privatistico: salvo le deroghe tassative, lo regolano il Codice civile, la legislazione del lavoro nell’impresa e la contrattazione collettiva di diritto comune.

2. Assunzione del personale nelle società partecipate: selezioni e nullità del contratto

La gestione corrente del rapporto appartiene al Codice civile; il momento in cui il vincolo nasce è invece quello in cui l’interesse pubblico si manifesta con la sanzione più severa. L’art. 19, comma 2, obbliga le società a controllo pubblico a stabilire con propri atti criteri e modalità di reclutamento, nel rispetto dei principi di trasparenza, pubblicità e imparzialità, anche di derivazione europea, e di quelli dell’art. 35, comma 3, TUPI^[5].

Chi non osserva queste prescrizioni incorre nella nullità testuale del comma 4: è nullo il contratto concluso senza i provvedimenti o senza le procedure selettive, ferma la responsabilità patrimoniale e amministrativa di chi lo ha stipulato e ferma l’applicazione dell’art. 2126 c.c. al lavoro effettivamente prestato^[6].

Il raggio d’azione di questa patologia è circoscritto: tocca soltanto i contratti con cui il rapporto viene costituito per la prima volta. La legge non converte formalmente la società in una Pubblica Amministrazione e non impone un concorso in senso proprio ex art. 97 Cost.; richiede una selezione autonoma a evidenza pubblica, governata da un regolamento interno adottato dalla società e pubblicato sul suo sito istituzionale.

Per la giurisprudenza la selezione autonoma è condizione di validità dell’atto da cui il rapporto trae origine. Se manca, o si allontana radicalmente dal regolamento societario, l’atto genetico cade: restano dovute le sole retribuzioni per le prestazioni rese di fatto (art. 2126 c.c.) e il lavoratore non può vantare né stabilità dell’impiego né conversione del rapporto.

3. Carriera, ius variandi e inapplicabilità dell’art. 52 del D.Lgs. n. 165/2001

Per impostare correttamente il tema delle carriere del personale delle società partecipate in controllo pubblico vanno separate vicende che possono avere ricadute simili su inquadramento e stipendio, ma che dipendono da presupposti e fonti diverse.

Reclutamento, mansioni superiori e progressioni: le differenze

Reclutamento. Riguarda la costituzione originaria del rapporto e rientra nell’art. 19, commi 2, 3 e 4, TUSP. Presuppone criteri e modalità selettive adottati, pubblicati e conformi a trasparenza, pubblicità e imparzialità. Se queste regole sono violate il contratto è nullo, salvi gli effetti retributivi del lavoro di fatto ex art. 2126 c.c.

Mansioni superiori. Sono una vicenda esecutiva di un rapporto validamente sorto. A chi svolge in modo effettivo e continuativo compiti di livello più elevato, l’art. 2103 c.c. e il contratto collettivo applicato assicurano il trattamento economico corrispondente e, decorso il periodo previsto dalla legge o dal CCNL, l’inquadramento superiore. Fa eccezione l’assegnazione disposta per sostituire un collega assente con diritto alla conservazione del posto.

Progressioni verticali e orizzontali del personale delle società partecipate

Progressioni verticali. Consistono nel passaggio a un livello, un’area o una categoria superiore dell’organizzazione aziendale. A differenza delle mansioni superiori esercitate di fatto, sono di norma programmate e dipendono dalle regole interne della società, dal CCNL applicato, dall’assetto dell’organico e dal potere organizzativo del datore. Non si può sovrapporre loro in automatico lo schema delle progressioni tra aree dell’art. 52 TUPI^[7], ma la società resta libera di prevedere procedure comparative interne, requisiti professionali e criteri oggettivi di scelta.

Progressioni economiche orizzontali. Di regola non comportano il passaggio a una categoria o a un livello superiore: attribuiscono differenziali, premi, scatti o altri aumenti legati a esperienza, competenze e valutazione della prestazione, oppure a quanto previsto dalla contrattazione collettiva. La loro fonte è essenzialmente contrattuale e vanno valutate alla luce del CCNL e, se esiste, della contrattazione aziendale o territoriale.

Questa classificazione impedisce di considerare ogni miglioramento professionale come una nuova assunzione. Nel presidio dell’art. 19, comma 2, TUSP ricadono soltanto la nascita di un rapporto autonomo e l’uso artificioso di un inquadramento per aggirare le regole d’accesso; gli sviluppi fisiologici di un rapporto già validamente costituito restano nel diritto privato.

In concreto, la società in controllo pubblico che intende riconoscere una progressione, orizzontale o verticale, interviene in un momento evolutivo del rapporto esistente: applica le regole privatistiche, ma nel rispetto assoluto degli obiettivi sui costi di funzionamento fissati dai soci pubblici ai sensi dell’art. 19, commi 5 e 6. Se invece la progressione è un espediente per introdurre in società un soggetto esterno, o elude nella sostanza le regole di accesso ai ruoli dirigenziali, tornano ad applicarsi le garanzie dell’art. 19 TUSP.

Perché l’art. 52 TUPI non vale per le società a controllo pubblico

Il punto più controverso è stato a lungo se estendere alle partecipate il divieto di promozione automatica per svolgimento di mansioni superiori e l’obbligo di concorso interno nel passaggio tra aree o categorie, istituti propri del pubblico impiego (art. 52 TUPI e art. 24 D.Lgs. n. 150/2009^[8]). Una parte della giurisprudenza di merito lo aveva sostenuto: la società in house sarebbe una semplice articolazione dell’ente e il passaggio a compiti superiori un «nuovo reclutamento», sicché progressioni verticali e qualifiche superiori acquisite di fatto avrebbero richiesto comunque selezioni concorsuali.

La Corte di cassazione ha definitivamente superato questa lettura con la pronuncia n. 35421 del 1° dicembre 2022, seguita dalle ordinanze nn. 25590 e 25600 del 1° settembre 2023. Il principio affermato ha un rilievo sistematico decisivo: nel lavoro alle dipendenze di società a controllo pubblico la disciplina privatistica delle mansioni e dello ius variandi (art. 2103 c.c.^[9]) si applica pienamente e senza condizioni. Chi esercita in modo continuativo ed effettivo mansioni superiori per il periodo stabilito dal contratto collettivo o, in mancanza, per oltre sei mesi consecutivi acquisisce in via definitiva il diritto al superiore inquadramento e alla relativa retribuzione.

Le ragioni dell’esclusione dell’art. 52 e la posizione della Corte costituzionale

L’esclusione dell’art. 52 poggia su due argomenti. Il rinvio del TUSP al pubblico impiego è selettivo: l’art. 19 richiama solo il reclutamento iniziale dell’art. 35 TUPI e non include l’art. 52 tra le norme derogatorie. Inoltre, adibire un lavoratore a mansioni superiori in un rapporto valido non è una novazione né un nuovo reclutamento, ma un modo di eseguire il contratto originario; non può quindi colpirlo la nullità testuale del comma 4, riservata alla costituzione iniziale avvenuta senza selezione.

La ricostruzione trova sostegno nella sentenza della Corte costituzionale n. 227 del 2020 (depositata il 30 ottobre 2020): tra il personale delle pubbliche amministrazioni e quello delle società controllate esiste una barriera ordinamentale insuperabile, radicata nella competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile (art. 117, comma 2, lett. l), Cost.^[10]). Le esigenze di imparzialità che giustificano il concorso per entrare nei ruoli della Pubblica Amministrazione non si trasferiscono automaticamente al rapporto societario di diritto privato, la cui gestione resta affidata al Codice civile.

4. Retribuzioni del personale delle società partecipate: CCNL, superminimi e indennità

Ci si è chiesti se le società in controllo pubblico, e in particolare quelle in house, possano negare o sospendere gli aumenti dei rinnovi dei CCNL privatistici invocando i limiti di spesa che gravano sull’ente socio. La Sezione lavoro della Cassazione ha risposto con una serie di decisioni conformi: 19 settembre 2025, n. 25715; 29 settembre 2025, nn. 26339 e 26344; 30 settembre 2025, n. 26447; 3 ottobre 2025, n. 26666.

I casi riguardavano dipendenti di società in house ai quali erano stati rifiutati arretrati e aumenti del rinnovo del CCNL di categoria, perché le società si ritenevano tenute ad allinearsi al blocco della contrattazione imposto all’amministrazione controllante dall’art. 9 del D.L. 31 maggio 2010, n. 78. Per la Corte, le norme statali che sospendono o bloccano i rinnovi nel settore pubblico riguardano esclusivamente il personale delle amministrazioni di cui agli artt. 2 e 3 del D.Lgs. n. 165/2001 e non possono essere estese ai contratti collettivi di diritto comune firmati dalle organizzazioni datoriali e sindacali del settore privato, ai quali le partecipate aderiscono.

Indirizzi del socio: effetti verso amministratori e lavoratori

La Corte ha definito anche la natura degli obblighi di contenimento dell’art. 19, comma 5, TUSP. Si tratta di regole di comportamento rivolte agli amministratori nel rapporto interno di controllo con il socio pubblico. Se disattese, possono originare responsabilità dirigenziali, civili o erariali degli organi di gestione; non determinano però la nullità o l’inefficacia degli atti negoziali della società, né autorizzano il datore a sospendere da solo i diritti retributivi fondati sul CCNL privatistico applicato. Se per centrare gli obiettivi del socio occorre ridurre o modulare il costo del lavoro, lo strumento è uno soltanto: la contrattazione collettiva di secondo livello, aziendale o territoriale (art. 19, comma 6). In assenza di un’intesa sindacale che rimoduli o riassorba gli emolumenti, la società deve corrispondere per intero quanto previsto dal CCNL di settore.

Ente socio, amministratori e dipendenti: tre piani distinti

I rapporti tra i soggetti coinvolti si collocano quindi su piani distinti e non sovrapponibili. L’ente socio esercita il potere di indirizzo con direttive di contenimento della spesa rivolte all’organo gestorio. Quest’ultimo vi è vincolato nei rapporti interni di delegazione e mandato societario: se le viola, risponde verso la società e verso il socio, eventualmente davanti alla Corte dei conti. Verso i dipendenti, invece, la società agisce come un datore di lavoro privato: i diritti retributivi nascenti dal contratto collettivo nazionale restano pienamente esigibili e non subiscono alcun blocco automatico o derivato. L’unica strada per incidere in senso riduttivo sulle componenti retributive passa per accordi collettivi di secondo livello ex art. 19, comma 6, entro i limiti dell’ordinamento intersindacale.

Dal mancato rispetto delle direttive dei soci pubblici sui costi del personale discendono dunque responsabilità, anche erariali, degli amministratori. Non se ne può ricavare, però, la nullità degli atti societari contrastanti, perché manca nel sistema un meccanismo analogo a quello del pubblico impiego (artt. 2, comma 3, e 45 D.Lgs. n. 165/2001). La nullità dell’art. 19, comma 4, TUSP riguarda soltanto i contratti stipulati in violazione delle regole del comma 2.

Indennità, superminimi ed emolumenti fuori dal CCNL

Ne consegue che neppure un’indennità già attribuita ai dipendenti può essere ridotta unilateralmente dal datore. La giurisprudenza più recente è netta^[11]: gli obiettivi di contenimento non permettono alla società o all’ente controllante di modificare da soli il trattamento economico, e ogni riduzione o deroga a diritti economici già riconosciuti può avvenire solo con la contrattazione di secondo livello, nei limiti consentiti dalla legge.

Specularmente, anche la concessione di somme ulteriori rispetto al CCNL non è libera: occorre una base negoziale o collettiva legittima e coerente con il sistema dei vincoli pubblici. L’art. 19, commi 5 e 6, pone agli amministratori una regola di condotta verso il socio, ma non attribuisce poteri unilaterali sul salario. Non è perciò possibile riconoscere liberamente trattamenti non previsti dal CCNL, soprattutto nelle società in house, perché vincoli retributivi e di spesa pubblica si oppongono a compensi ad personam privi di una fonte che li legittimi.

Superminimi prima e dopo la L. n. 147/2013

Il tema va però distinto nel tempo. Prima delle modifiche della L. n. 147/2013 il sistema era più rigido: per le società in house e per le partecipate comprese nell’art. 18, comma 2-bis, D.L. n. 112/2008, la giurisprudenza ha ritenuto estesi i principi del lavoro pubblico contrattualizzato, fino a vietare trattamenti economici diversi da quelli della contrattazione collettiva. Dal 2013 in poi, secondo la Cassazione, il contenimento degli oneri contrattuali passa attraverso atti di indirizzo del socio pubblico e, per incidere sui trattamenti, attraverso la contrattazione di secondo livello, ferma la natura civilistica del rapporto.

Ciò non equivale a libertà di attribuire superminimi ad personam. Significa soltanto che non opera più un trasferimento automatico delle regole del pubblico impiego e che è venuto meno il relativo divieto automatico. Restano i vincoli di contenimento della spesa, la necessaria coerenza con il CCNL e con la contrattazione legittima e il rischio di responsabilità, anche erariale, degli amministratori quando gli atti violano gli indirizzi del socio o i vincoli normativi.

Per i dipendenti non dirigenti la regola è chiara: nessun emolumento extra-CCNL attribuito discrezionalmente, salvo un titolo legittimo nella contrattazione applicabile. Per i dirigenti il margine negoziale individuale, in astratto più ampio nel lavoro privato, è fortemente compresso nelle società in house e a controllo pubblico dai vincoli speciali. In questo senso Cass. n. 30578/2024 ha ritenuto non dovuto, e anzi ripetibile, il superminimo riconosciuto a un dirigente di società in house per il periodo soggetto alla disciplina speciale.

5. Il significato di «ove possibile» nell’art. 19, comma 6, TUSP e la libertà sindacale

Le decisioni della Cassazione del 2025 chiariscono anche la portata dell’inciso «ove possibile» contenuto nell’art. 19, comma 6, secondo cui le società a controllo pubblico perseguono gli obiettivi di contenimento con propri provvedimenti da recepire, appunto ove possibile, in sede di contrattazione di secondo livello.

Nei giudizi le società datrici sostenevano che quelle parole le autorizzassero a sospendere da sole gli aumenti retributivi quando la trattativa sindacale si chiudeva senza accordo. La Corte ha respinto con fermezza questa tesi. L’espressione indica che il secondo livello è lo strumento necessario ogni volta che si vuole intervenire su istituti retributivi o su deroghe ammesse dalla contrattazione nazionale. Il mancato raggiungimento dell’accordo non fa rivivere alcun presunto potere unilaterale di blocco: resta l’obbligo di applicare il CCNL di categoria.

Una sospensione unilaterale degli stipendi del personale delle società partecipate si porrebbe in aperto contrasto con l’art. 39 Cost.^[12], perché la libertà sindacale impedisce al datore di lavoro di svuotare da solo l’efficacia degli accordi collettivi di primo livello.

6. Responsabilità degli amministratori e giurisdizione della Corte dei conti

Il fatto che i rapporti di lavoro del personale delle società partecipate siano regolati dal diritto privato non priva il sistema dei necessari contrappesi nei confronti degli organi di amministrazione e controllo. Profili distinti di responsabilità sorgono quando l’amministratore attribuisce inquadramenti superiori senza i presupposti dell’art. 2103 c.c., lo fa al solo scopo di aggirare le norme sul reclutamento, oppure disattende le direttive dell’ente socio provocando squilibri economico-finanziari.

Sul piano societario ordinario operano le azioni civili di responsabilità degli artt. 2392 e seguenti c.c., verso la società e i creditori sociali, per violazione dei doveri di diligenza nella gestione.

Sul piano erariale è decisiva la natura della società:

• Società in house. Le Sezioni Unite, a partire dalle pronunce nn. 26591/2016 e 7759/2017, hanno affermato il principio, oggi recepito nell’art. 12 TUSP, per cui la Corte dei conti giudica il danno erariale causato da amministratori e dipendenti al patrimonio sociale e, di riflesso, al socio pubblico, poiché la società in house è un’articolazione sostanziale dell’amministrazione controllante.
• Società partecipate «ordinarie», non in house. Sempre in base all’art. 12 TUSP, la giurisdizione contabile è limitata al danno diretto al valore della partecipazione pubblica (cosiddetto danno da svalutazione della quota). Le azioni per il risarcimento del danno al patrimonio sociale spettano al giudice ordinario.

7. Pubblico impiego e personale delle società partecipate: il confronto

La comparazione dei due regimi fa emergere con chiarezza le differenze tra pubblico impiego contrattualizzato e lavoro del personale delle società partecipate a controllo pubblico.

8. Personale delle società partecipate: indicazioni operative per Direzioni del personale ed enti soci

Dal quadro normativo e giurisprudenziale consolidato derivano quattro linee guida per gestire correttamente le relazioni di lavoro con il personale delle società partecipate e prevenire contenzioso e danno erariale.

1. Regolamento di reclutamento. Gli enti soci devono accertare che le società controllate dispongano di un regolamento interno per il reclutamento, conforme a trasparenza, pubblicità e imparzialità e pubblicato sul sito istituzionale nella sezione Società Trasparente. È un presupposto imprescindibile per la validità delle future assunzioni: senza di esso i contratti sono esposti alla nullità testuale, con le connesse responsabilità degli organi di amministrazione.

2. Controllo delle mansioni. Le Direzioni del personale devono monitorare con continuità l’assegnazione delle mansioni e i processi di riorganizzazione interna. Poiché si applica l’art. 2103 c.c., adibire un dipendente in modo continuativo ed effettivo a compiti di livello superiore oltre il periodo previsto dal CCNL comporta l’acquisto definitivo della qualifica superiore. Per evitare inquadramenti non programmati e i conseguenti riflessi sui costi, l’organo amministrativo deve formalizzare un sistema rigoroso di pesatura delle posizioni e attenersi strettamente alle declaratorie contrattuali.

Costo del lavoro e rinnovi dei contratti collettivi

3. Contenimento dei costi. Il costo del lavoro e gli oneri contrattuali vanno governati usando correttamente la contrattazione di secondo livello. Gli enti soci non possono limitarsi a emanare direttive di congelamento stipendiale dando per scontato che le società possano disapplicare i rinnovi dei CCNL privatistici. Se la dinamica salariale va contenuta, la società deve aprire tempestivamente il tavolo con le rappresentanze sindacali aziendali e le organizzazioni territoriali, per definire accordi di secondo livello che modulino le componenti accessorie o introducano forme di flessibilità consensuale.

4. Regolarità contabile. Sul piano contabile, le pretese economiche dei lavoratori fondate sui rinnovi dei CCNL privatistici applicati sono crediti liquidi ed esigibili. Respingerle o sospenderle unilateralmente espone la società a contenziosi con elevata probabilità di soccombenza, con aggravio di spese legali e possibile responsabilità erariale degli amministratori che abbiano disposto il blocco senza un’idonea copertura negoziale di secondo livello.

Domande frequenti sul personale delle società partecipate

Il personale delle società partecipate deve essere assunto con concorso pubblico?

No, non con un concorso in senso proprio. Le società a controllo pubblico devono svolgere selezioni autonome a evidenza pubblica, in base a un regolamento interno pubblicato sul sito (art. 19, comma 2, TUSP). Un contratto stipulato senza regolamento o senza selezione è nullo, salvo il diritto alla retribuzione per il lavoro svolto (art. 2126 c.c.).

Le mansioni superiori danno diritto all’inquadramento superiore nelle società a controllo pubblico?

Sì. Si applica l’art. 2103 c.c.: l’assegnazione effettiva e continuativa per il periodo previsto dal CCNL o, in mancanza, per oltre sei mesi consecutivi attribuisce l’inquadramento definitivo, salvo che sia avvenuta per sostituire un lavoratore assente con diritto alla conservazione del posto. L’art. 52 del D.Lgs. n. 165/2001 non si applica.

Una società in house può bloccare gli aumenti del CCNL per i vincoli di spesa del socio?

No. Secondo le decisioni della Cassazione del 2025, le norme statali di blocco riguardano solo il personale delle pubbliche amministrazioni. Gli indirizzi del socio vincolano gli amministratori, ma non autorizzano sospensioni unilaterali dei diritti fondati sul CCNL privatistico.

Che cosa succede se l’accordo di secondo livello non viene raggiunto?

La società deve continuare ad applicare il CCNL di categoria. L’inciso «ove possibile» dell’art. 19, comma 6, TUSP non fa sorgere un potere unilaterale di blocco; una sospensione degli stipendi contrasterebbe con la libertà sindacale garantita dall’art. 39 Cost.

Una società a controllo pubblico può riconoscere superminimi ad personam?

Non liberamente. Gli emolumenti fuori dal CCNL richiedono una base negoziale o collettiva legittima e coerente con i vincoli pubblici. Per i non dirigenti non sono ammessi trattamenti discrezionali privi di titolo nella contrattazione applicabile; per i dirigenti il margine individuale è fortemente ridotto dai vincoli speciali.

Chi giudica la responsabilità degli amministratori per il danno erariale?

Dipende dal tipo di società. Nelle società in house la Corte dei conti giudica il danno erariale causato al patrimonio sociale. Nelle altre partecipate la giurisdizione contabile riguarda il solo danno diretto al valore della partecipazione pubblica, mentre le azioni per il danno al patrimonio sociale spettano al giudice ordinario (art. 12 TUSP).

Per approfondire

• Assunzioni nelle società controllate dalla P.A.: nulle in assenza di selezioni pubbliche
• Responsabilità per danno erariale a carico dei sindaci e dei dipendenti delle società in house

Riferimenti normativi e giurisprudenziali

• D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175 (TUSP), artt. 1, 12 e 19.
• D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (TUPI), artt. 2, 3, 35, 45 e 52.
• D.Lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, art. 24.
• Codice civile, artt. 2103, 2126 e 2392 ss.
• D.L. 31 maggio 2010, n. 78, art. 9; D.L. n. 112/2008, art. 18, comma 2-bis; L. n. 147/2013.
• Costituzione, artt. 39, 97 e 117; Preleggi, art. 14.
• Corte costituzionale, sentenza n. 227/2020.
• Cassazione, Sezione lavoro: n. 35421/2022; nn. 25590 e 25600/2023; n. 30578/2024; nn. 25715, 26339, 26344, 26447 e 26666/2025.
• Cassazione, Sezioni Unite: nn. 26591/2016 e 7759/2017.

Note normative

Costituzione, Preleggi e art. 19 TUSP (note 1-4)

1. Art. 97 Cost.: le amministrazioni assicurano, in coerenza con l’ordinamento europeo, equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito; gli uffici sono organizzati per legge per garantire buon andamento e imparzialità; l’ordinamento degli uffici definisce competenze, attribuzioni e responsabilità dei funzionari; agli impieghi si accede per concorso, salvi i casi di legge.
2. Art. 14 Preleggi: le leggi penali e quelle eccezionali non si applicano oltre i casi e i tempi considerati.
3. Art. 19, commi 2-4, TUSP: criteri e modalità di reclutamento fissati con provvedimenti della società; in caso di mancata adozione si applica direttamente l’art. 35, comma 3, TUPI; pubblicazione sul sito, con le conseguenze degli artt. 22, comma 4, 46 e 47, comma 2, D.Lgs. n. 33/2013 se manca o è incompleta; nullità dei contratti senza provvedimenti o procedure, salvo l’art. 2126 c.c. ai fini retributivi; giurisdizione ordinaria su validità di provvedimenti e procedure.
4. Art. 19, commi 5-6, TUSP: le amministrazioni socie fissano obiettivi annuali e pluriennali sulle spese di funzionamento, personale compreso, anche con il contenimento di oneri contrattuali e assunzioni e tenuto conto dell’art. 25 e di eventuali divieti o limiti alle assunzioni; le società li perseguono con propri provvedimenti, da recepire ove possibile nella contrattazione di secondo livello quanto al contenimento degli oneri contrattuali.

Reclutamento, lavoro di fatto e pubblico impiego (note 5-8)

5. Art. 35, comma 3, TUPI: adeguata pubblicità, imparzialità, economicità e celerità, anche con sistemi automatizzati e preselezioni; meccanismi oggettivi e trasparenti di verifica dei requisiti; pari opportunità; decentramento delle procedure; commissioni di esperti estranei a cariche politiche e sindacali; possibilità di richiedere dottorato, master di secondo livello o contratti di ricerca per profili di alta specializzazione.
6. Art. 2126 c.c.: nullità o annullamento non producono effetto per il periodo di esecuzione, salvo illiceità di oggetto o causa; se il lavoro è prestato in violazione di norme di tutela, la retribuzione è comunque dovuta.
7. Art. 52 TUPI: le mansioni esercitate di fatto non incidono su inquadramento o incarichi di direzione; inquadramento in almeno tre aree, più un’area di elevata qualificazione; progressioni all’interno dell’area secondo la contrattazione; progressioni tra aree tramite procedura comparativa, con almeno il 50% dei posti riservato all’accesso dall’esterno; mansioni superiori ammesse solo per vacanza in organico, per un massimo di sei mesi prorogabili a dodici, o per sostituzione di assente con diritto alla conservazione del posto, con diritto al trattamento superiore per il periodo svolto; fuori da questi casi l’assegnazione è nulla, è dovuta la differenza retributiva e risponde il dirigente che l’ha disposta con dolo o colpa grave.
8. Art. 24 D.Lgs. n. 150/2009: copertura dei posti con concorsi pubblici e riserva non superiore al 50% al personale interno, per valorizzarne le competenze.

Mansioni, competenza legislativa e libertà sindacale (note 9-12)

9. Art. 2103 c.c.: adibizione alle mansioni di assunzione, a quelle dell’inquadramento superiore acquisito o a mansioni dello stesso livello e categoria legale; assegnazione a livello inferiore nei casi previsti, con comunicazione scritta a pena di nullità e conservazione di livello e retribuzione; accordi individuali di modifica nelle sedi protette; per le mansioni superiori, diritto al trattamento corrispondente e assegnazione definitiva dopo il periodo del contratto collettivo o, in mancanza, dopo sei mesi continuativi, salvo ragioni sostitutive o diversa volontà del lavoratore; trasferimento solo per comprovate ragioni tecniche, organizzative e produttive; nullità di ogni patto contrario.
10. Art. 117, comma 2, lett. l), Cost.: legislazione esclusiva dello Stato su giurisdizione e norme processuali, ordinamento civile e penale, giustizia amministrativa.
11. Cass. civ., Sez. lav., 19 settembre 2025, n. 25715.
12. Art. 39 Cost.: libertà dell’organizzazione sindacale; registrazione come unico obbligo, con statuti a base democratica; i sindacati registrati, rappresentati unitariamente in proporzione agli iscritti, possono stipulare contratti collettivi con efficacia obbligatoria per la categoria.