Il Comunicato ANAC 2026 e l’identificazione puntuale del CCNL nelle procedure.

LA VERSIONE INTEGRALE E’ STATA PUBBLICATA SU PUBLIC UTILITIES 26/5/2026 edito da MAGGIOLI

A cura di Edoardo Rivola e Martina Buonaccors.

👉 Abstract:

Il presente contributo analizza l’evoluzione normativa e giurisprudenziale relativa alla scelta del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) negli appalti pubblici, evidenziando il passaggio dal regime di ampia libertà imprenditoriale del D.Lgs. 50/2016 all’attuale sistema di identificazione a priori introdotto dal D.Lgs. 36/2023.

Attraverso l’esame dell’articolo 11 del nuovo Codice e dei recenti chiarimenti forniti dal TAR Lombardia e dall’ANAC, l’articolo tratta il delicato equilibrio tra l’obbligo delle stazioni appaltanti di indicare un contratto pertinente e il diritto delle imprese a proporre contratti alternativi, purché equivalenti.

L’evoluzione del CCNL negli appalti: dal D. Lgs. 50/2016 al nuovo Codice dei Contratti D. Lgs. 36/2023
Sotto la vigenza del precedente Codice dei Contratti, il quadro normativo era delineato dall’art. 30 D.Lgs. 50/2016, il quale stabiliva un principio di tutela del lavoro basato sulla territorialità e sulla rappresentatività. In particolare, il comma 4 disponeva che: “al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quelli il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente”.

Tale contratto doveva essere sottoscritto dalle organizzazioni sindacali e datoriali più rappresentative a livello nazionale e risultare logicamente legato all’attività prevalente svolta dall’impresa nell’appalto. Nonostante tale precetto, il principio cardine del sistema era che la scelta del CCNL rientrasse pienamente nelle prerogative di organizzazione dell’imprenditore.

La giurisprudenza ha infatti costantemente affermato che l’applicazione di un determinato contratto non potesse essere imposta dal bando come requisito di partecipazione. Come chiarito dal Consiglio di Stato[1]: “la scelta del contratto collettivo da applicare rientra nelle prerogative di organizzazione dell’imprenditore e nella libertà negoziale delle parti, con il limite però che esso risulti coerente con l’oggetto dell’appalto”.

Una stazione appaltante non poteva, quindi, esigere l’applicazione di un contratto specifico a pena di esclusione, al fine di non violare la libertà d’impresa e la concorrenza. Tuttavia, questa autonomia non era assoluta, incontrando un limite invalicabile nella necessaria coerenza tra il contratto applicato e le prestazioni richieste.

La scelta di un CCNL palesemente inadeguato rispetto alle prestazioni richieste o ai profili professionali necessari era infatti considerata un sintomo di potenziale anomalia dell’offerta. Se un operatore formulava la propria proposta basandosi su un contratto collettivo inadeguato rispetto all’attività da svolgere, tale criticità emergeva in sede di verifica della congruità: un’offerta economica basata su presupposti contrattuali errati veniva giudicata inaffidabile, potendo condurre all’esclusione non per il contratto in sé, ma per l’incapacità di garantire la corretta esecuzione del servizio e le tutele minime del lavoro.

L’attuale articolo 11 del D.Lgs. 36/2023 segna una radicale inversione di tendenza, codificando e in parte innovando i principi precedenti. La novità di maggior rilievo risiede nell’introduzione del nuovo obbligo di identificazione a priori del contratto, espresso dal comma 2: “nei documenti di gara iniziali e nella decisione di contrarre, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti indicano il contratto collettivo applicabile al personale dipendente impiegato nell’attività oggetto dell’appalto o della concessione, in conformità a quanto stabilito dal comma 1”. Questa definizione mira a definire un parametro di riferimento certo e trasparente per la formulazione delle offerte.

Il legislatore ha comunque inteso preservare uno spazio di manovra per l’autonomia imprenditoriale, permettendo alle imprese di adottare un CCNL differente, purché corredato da una “dichiarazione di equivalenza” che attesti la parità delle tutele economiche e normative, soggetta a una verifica rigorosa prima dell’aggiudicazione. In ordine a tale verifica, un chiarimento fondamentale è giunto dal TAR Lombardia[2], il quale ha precisato che l’equivalenza dei CCNL non richiede una perfetta parità di retribuzione.

Secondo i giudici, pretendere una coincidenza economica assoluta sarebbe “impossibile, data la varietà di contenuti normalmente osservabile nei diversi settori della contrattazione collettiva, e anche discriminatoria”, poiché finirebbe per imporre di fatto un unico CCNL, limitando la concorrenza.

È dunque necessario ammettere una “fascia di oscillazione” economica, fermo restando che il trattamento dei lavoratori non risulti “eccessivamente inferiore a quello dei CCNL individuati dalla stazione appaltante” e che vi sia una sostanziale “corrispondenza, o almeno confrontabilità, tra le mansioni del CCNL applicato e le lavorazioni oggetto dell’appalto”.

La bussola dell’ANAC per la corretta identificazione del CCNL nelle gare d’appalto 
Con il Comunicato n. 2, del 10 febbraio 2026, l’Autorità Nazionale Anticorruzione è intervenuta per dirimere i dubbi interpretativi, delineando una precisa gerarchia delle fonti per la scelta del contratto. Le stazioni appaltanti devono prioritariamente fare riferimento ai CCNL utilizzati dal Ministero del Lavoro per le tabelle del costo medio o, in subordine, richiedere indicazioni dirette al Ministero stesso.

L’assetto normativo, recentemente integrato dal “Decreto Correttivo” (D.Lgs. 209/2024), impone alle stazioni appaltanti e gli enti concedenti l’obbligo di indicare, sin dalla decisione di contrarre e nei documenti iniziali di gara, il contratto collettivo applicabile al personale impiegato nelle attività oggetto dell’affidamento.

Ai sensi dell’articolo 11, comma 1 del D.Lgs. 36/2023 che dispone, come previsione generale, “al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente.” Pertanto il CCNL deve essere selezionato tra quelli sottoscritti dalle organizzazioni datoriali e sindacali comparativamente più rappresentative a livello nazionale.

Per orientarsi in tale scelta, l’ANAC delinea una precisa gerarchia delle fonti: è necessario individuare i CCNL presi a riferimento dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali per la redazione delle tabelle sul costo medio del lavoro; in assenza di tabelle ministeriali specifiche per il settore, la stazione appaltante deve richiedere direttamente al Ministero l’indicazione del CCNL stipulato dalle associazioni più rappresentative applicabile alle prestazioni in oggetto.

Il quadro normativo prevede specifiche eccezioni all’obbligo di indicazione del contratto collettivo: tale adempimento decade infatti per i contratti di natura intellettuale e per le forniture senza posa in opera, ambiti in cui l’incidenza della manodopera non è considerata determinante. Al contrario, a seguito dell’introduzione dell’art. 11 comma 2 bis del Codice da parte del “Decreto Correttivo”, l’obbligo di individuazione del CCNL è stato esteso anche alle prestazioni scorporabili, secondarie, accessorie o sussidiarie. Tale prescrizione scatta qualora queste attività, pur differenti da quelle prevalenti, si riferiscano a una medesima categoria omogenea di attività per una soglia pari o superiore al 30%. Per completare tale struttura, l’allegato I.01 disciplina nel dettaglio i criteri e le modalità operative per l’individuazione, sin dai documenti iniziali di gara e nella decisione di contrarre, del contratto collettivo nazionale e territoriale da applicare al personale impiegato in lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni.

Per assicurare la massima precisione nell’individuare il nesso tra contratto e prestazioni, il Codice (anche tramite l’allegato I.01) e l’ANAC definiscono un iter che parte dall’individuazione del settore di riferimento tramite i codici ATECO e i rispettivi codici CPV, per poi approdare alla verifica dell’ambito di applicazione del contratto in relazione ai sottosettori classificati nell’Archivio nazionale dei contratti e degli accordi collettivi di lavoro istituito presso il CNEL.

In conclusione, il passaggio dal regime di ampia discrezionalità del D.Lgs. 50/2016 all’impianto procedimentalizzato del D.Lgs. 36/2023 segna il definitivo superamento di una visione dell’appalto intesa come mera acquisizione di beni e servizi. Oggi, la corretta individuazione del CCNL rappresenta un pilastro fondamentale per garantire non solo la dignità economica dei lavoratori, ma anche la lealtà della competizione tra imprese. La “bussola” fornita dall’ANAC e l’integrazione del Decreto Correttivo impongono alle stazioni appaltanti uno sforzo analitico maggiore in fase di progettazione, con l’obiettivo di ridurre il contenzioso e prevenire fenomeni di dumping contrattuale.

Il CCNL, dunque, non è più una variabile secondaria dell’offerta, ma l’elemento centrale che garantisce l’equilibrio tra efficienza economica e coesione sociale nel mercato dei contratti pubblici.

[1] Consiglio di Stato, Sez. V, 23/07/2019, n. 5575.
[2] Tar Lombardia sezione staccata di Brescia, Sezione II, sentenza n. 773/2024.