Il whistleblowing dopo le Linee guida ANAC approvate Con Delibera n. 478/2025: assetto dei canali interni e criticità applicative

A cura di Edoardo Rivola e Valentina Diana.

Pubblicato su Maggioli – Public Utilities 12.03.2026 

👉 Abstract:

Il contributo analizza le Linee guida ANAC n. 478 del 26 novembre 2025 in materia di canali interni di segnalazione previsti dal d.lgs. 10 marzo 2023, n. 24. Dopo un inquadramento del quadro normativo, l’articolo esamina le principali indicazioni operative rivolte agli enti pubblici e ai soggetti privati, con particolare attenzione al ruolo del gestore delle segnalazioni, alla gestione dei conflitti di interesse, all’attivazione del canale orale e al sistema sanzionatorio. L’analisi evidenzia inoltre alcune criticità applicative emerse nella prassi, soprattutto negli enti di dimensioni ridotte e nelle società pubbliche.

1. Inquadramento normativo

Le Linee guida ANAC del 26 novembre 2025 rappresentano uno strumento operativo di riferimento per l’attuazione del d.lgs. 10 marzo 2023, n. 24 in materia di whistleblowing.

Il decreto legislativo recepisce nell’ordinamento italiano la direttiva (UE) 2019/1937 sulla protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione, collocando il sistema di segnalazione tra gli strumenti di prevenzione della corruzione e di rafforzamento dell’integrità organizzativa.

Pur non avendo natura formalmente vincolante, le Linee guida costituiscono un rilevante atto di indirizzo interpretativo volto a chiarire le modalità applicative della disciplina, soprattutto con riferimento agli assetti organizzativi interni degli enti.

Il potere sanzionatorio attribuito all’ANAC in caso di mancata istituzione o di inidoneità dei canali di segnalazione conferisce tuttavia alle indicazioni dell’Autorità un peso sistemico significativo. Nella prassi amministrativa esse assumono infatti una funzione quasi regolatoria, orientando in modo concreto le scelte organizzative delle amministrazioni pubbliche e delle società obbligate.

Il documento si coordina inoltre con le Linee guida sul canale esterno adottate con delibera n. 311/2023 e aggiornate con delibera n. 479/2025, contribuendo alla definizione di un quadro applicativo più coerente della disciplina sul whistleblowing.

2. Canali interni di segnalazione e potere sanzionatorio ANAC

Il cuore operativo delle Linee guida riguarda l’organizzazione dei canali interni di segnalazione.

La disciplina italiana privilegia il ricorso ai canali interni rispetto a quelli esterni. Tale scelta risponde a una logica preventiva: la gestione delle segnalazioni all’interno dell’organizzazione consente infatti di individuare tempestivamente eventuali irregolarità e di intervenire prima che le stesse assumano rilievo esterno.

In questa prospettiva le Linee guida forniscono indicazioni su tre profili principali: il coinvolgimento delle organizzazioni sindacali, le modalità di presentazione delle segnalazioni e il sistema sanzionatorio.

Coinvolgimento delle organizzazioni sindacali

Il d.lgs. n. 24/2023 prevede che l’istituzione del canale interno avvenga previa consultazione delle organizzazioni sindacali.

Tale coinvolgimento ha natura prevalentemente informativa e non implica un obbligo di accordo. Esso consente tuttavia di raccogliere osservazioni prima dell’adozione delle procedure e di rafforzare la trasparenza del processo organizzativo.

Modalità di effettuazione delle segnalazioni

Le segnalazioni possono essere presentate sia in forma scritta sia in forma orale.

Le Linee guida raccomandano l’utilizzo di piattaforme informatiche dedicate, che garantiscono maggiori livelli di sicurezza e riservatezza, ma ammettono anche soluzioni organizzative alternative purché siano rispettati i principi di protezione dei dati e di tutela del segnalante.

Il sistema sanzionatorio

L’ANAC può applicare sanzioni amministrative pecuniarie comprese tra 10.000 e 50.000 euro nei confronti degli enti che:

• non istituiscono canali interni conformi alla normativa;
• adottano procedure inadeguate per la gestione delle segnalazioni;violano l’obbligo di riservatezza;
• pongono in essere atti ritorsivi nei confronti del segnalante.

Per le amministrazioni pubbliche e per le società partecipate tali sanzioni comportano non solo un rischio economico, ma anche rilevanti implicazioni organizzative e reputazionali.

3. Il gestore delle segnalazioni

Un elemento centrale del sistema riguarda l’individuazione del soggetto incaricato della gestione delle segnalazioni.

Le Linee guida individuano tre requisiti fondamentali del gestore:

• indipendenza
• imparzialità
• competenza tecnica

Tali requisiti sono funzionali a garantire che la valutazione delle segnalazioni avvenga in condizioni di autonomia organizzativa e senza interferenze da parte delle strutture coinvolte nei fatti segnalati.

Nel settore pubblico questa funzione è frequentemente attribuita al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT), figura già centrale nei sistemi di prevenzione della corruzione.

Questa soluzione favorisce l’integrazione tra whistleblowing e politiche di integrità amministrativa, ma può determinare un significativo accumulo di responsabilità organizzative, soprattutto negli enti di dimensioni ridotte.

Nel settore privato e nelle società partecipate il ruolo è invece spesso affidato all’Organismo di vigilanza previsto dal d.lgs. 231/2001.

4. Attività del gestore e gestione delle segnalazioni

La gestione della segnalazione si articola in quattro fasi principali:

• conferma di ricevimento della segnalazione entro sette giorni;
• verifica preliminare dell’ammissibilità;
• eventuale fase istruttoria, con possibilità di coinvolgere altre strutture dell’ente;
• comunicazione dell’esito entro tre mesi.

Il gestore deve inoltre assicurare la corretta conservazione dei dati relativi alla segnalazione, che possono essere mantenuti fino a cinque anni o per il tempo strettamente necessario alla gestione del procedimento.

È possibile avvalersi di strutture di supporto autorizzate al trattamento dei dati, nel rispetto della normativa sulla protezione dei dati personali.

Un ulteriore profilo operativo riguarda le segnalazioni inviate a soggetti diversi dal gestore o a più destinatari. In tali casi le Linee guida prevedono che i soggetti riceventi provvedano a trasmettere la segnalazione al gestore entro sette giorni, al fine di evitare dispersioni e garantire la riservatezza del procedimento.

5. Conflitto di interessi e sostituzione del gestore

La gestione dei conflitti di interesse rappresenta uno dei profili più delicati del sistema.

Le Linee guida raccomandano che tali situazioni siano disciplinate preventivamente negli atti organizzativi dell’ente e che sia individuato un sostituto del gestore dotato dei medesimi requisiti di indipendenza, imparzialità e competenza.

In caso di conflitto di interessi — ad esempio quando la segnalazione riguarda direttamente il gestore — la gestione deve essere affidata al sostituto; qualora ciò non sia possibile, il segnalante può ricorrere al canale esterno dell’ANAC.

Analoghe regole si applicano nei casi di assenza prolungata del gestore.

Dal punto di vista organizzativo, tuttavia, la sostituzione automatica per assenze brevi può risultare onerosa. In molti enti appare più sostenibile prevedere strutture di supporto o team autorizzati al trattamento dei dati, in grado di garantire continuità operativa senza attivare ogni volta una sostituzione formale.

6. Il canale orale e le criticità applicative

Uno degli aspetti più innovativi della disciplina riguarda l’obbligo di prevedere anche un canale per le segnalazioni orali.

Le segnalazioni possono avvenire tramite colloquio diretto, telefono o sistemi di messaggistica vocale. In ogni caso devono essere garantiti due elementi fondamentali: la possibilità di richiedere un incontro con il gestore e la tracciabilità della segnalazione mediante registrazione o verbale.

Nella prassi applicativa l’organizzazione del canale orale rappresenta tuttavia una delle principali criticità, soprattutto negli enti di dimensioni ridotte, che spesso dispongono di risorse limitate per la gestione delle segnalazioni.

È quindi opportuno che l’ente predisponga modalità di raccolta delle informazioni strutturate, ad esempio attraverso colloqui guidati o modelli standardizzati di verbalizzazione.

7. Segnalazioni anonime e canale esterno

Il d.lgs. n. 24/2023 lascia agli enti un margine di discrezionalità nella gestione delle segnalazioni anonime, prevedendo l’applicazione delle tutele nel caso in cui il segnalante venga successivamente identificato.

Le Linee guida impongono tuttavia la registrazione e la conservazione delle segnalazioni anonime, che devono essere integrate nel sistema di gestione delle segnalazioni.

Sul versante del canale esterno, la delibera ANAC n. 479/2025 ha chiarito che il ricorso al canale ANAC è possibile anche nei casi in cui il contesto lavorativo non sia tenuto all’istituzione del canale interno, evitando così possibili vuoti di tutela.

8. Considerazioni conclusive

Le Linee guida ANAC del 2025 rappresentano un passaggio significativo nel processo di consolidamento della disciplina sul whistleblowing.

Permane tuttavia un significativo margine di discrezionalità organizzativa in capo agli enti, che può tradursi in applicazioni disomogenee della disciplina tra amministrazioni di grandi dimensioni ed enti locali minori.

Un profilo critico riguarda il ruolo del gestore delle segnalazioni. La frequente coincidenza di tale funzione con il RPCT favorisce l’integrazione con i sistemi anticorruzione, ma può comportare un eccessivo accentramento di responsabilità organizzative.

Infine, la previsione obbligatoria del canale orale rappresenta uno degli elementi più innovativi della disciplina ma anche uno dei più complessi da attuare sul piano organizzativo.

In questa prospettiva il whistleblowing non costituisce soltanto uno strumento di segnalazione delle irregolarità, ma rappresenta una componente strutturale delle politiche di integrità amministrativa e di buona governance delle organizzazioni pubbliche.